В Минтруда начали подготовку к реформе Пенсионного фонда. Ее итогом может стать создание социального мегарегулятора на базе трех нынешних государственных внебюджетных фондов — ПФР, Федерального фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) и Фонда социального страхования (ФСС). Смысл преобразований — еще сильнее «разгрузить» федеральный бюджет от социальных обязательств.
Для начала планируется преобразовать Пенсионный фонд, Фонд ОМС и Фонд социального страхования в публично-правовые компании. Вице-премьер Татьяна Голиковадала поручение внести в правительство предложения о правовом статусе внебюджетных фондов. Все три фонда функционируют на одной законодательной основе и поэтому к ним необходим единый подход, указала вице-премьер.
«Нам важно обсудить, как минимум концептуально, и окончательно определиться со статусом государственных внебюджетных фондов, с их ролью в системе социального страхования и с дальнейшей, надеюсь, на многие годы, их работой», — заявила она на коллегии Минтруда в середине апреля. По словам Голиковой, во втором квартале года предстоит обсуждение предложений министерства с экспертами.
В правительстве идея преобразовать ПФР в публично-правовую компанию обсуждалась еще в конце декабря 2017 года. В январе 2019-го председатель ПФР Антон Дроздов рассказал, что публично-правовая компания рассматривается как один из возможных вариантов преобразования Пенсионного фонда. Кроме ППК анализировалась форма государственной НКО, а также казенного учреждения.
Кремль в курсе этой дискуссии. Пресс-секретарь президента Дмитрий Песков назвал предложение Минтруда «рабочей инициативой».
Установление правового статуса внебюджетных фондов позволит в дальнейшем объединить ПФР, ФОМС и ФСС в единый государственный социальный фонд. Эта структура — ее в правительстве называют мегарегулятором — возьмет на себя весь комплекс социального страхования.
Кроме того, статус публично-правовой компании позволит внебюджетным фондам свободнее распоряжаться средствами: наращивать резервы, инвестировать и размещать свободные деньги в активах для получения дополнительной прибыли. А дополнительная прибыль — это экономия государства на трансфертах в ПФР.
Что принципиально — функционал публично-правовой компании регулируется отдельным законом или указом президента. Это даст возможность установить особый порядок работы социальных фондов.
Но главное, новый статус фондов позволит государству решить щекотливый вопрос о форме собственности на средства бюджета социальных фондов. В том числе — на пенсии.
«Сейчас мы находимся в той парадигме, что пенсии — это государственные средства, которые являются частью бюджета фонда, а этот бюджет является частью бюджетной системы России, и все это гарантируется государством. Поэтому с точки зрения статуса фонда если мы входим в публично-правовую компанию, то отношения с государством должны быть перестроены», — туманно объяснял ранее Антон Дроздов.
Возможно, это означает, что государство намерено умыть руки. И вообще сложить с себя ответственность за пенсии. Повышение пенсионного возраста, видимо, было первым шагом на пути к этому «светлому будущему». А новый статус внебюджетных фондов сделает это будущее суровой реальностью.
— Одна из причин объединения ПФР, ФОМС и ФСС в единую структуру — чисто бюрократическая, — считает доктор экономических наук, независимый эксперт по социальной политике Андрей Гудков. — В России чиновник пытается подгрести под себя побольше — и тем самым сделать свою должность более значимой. В данном случае такой чиновник — госпожа Голикова. Которая была уже замминистра финансов, министром здравоохранения, главой Счетной палаты. Ее нынешняя позиция — вице-премьер по вопросам социальной политики. На ней руководители подолгу не задерживаются. Связано это с тем, что пост формально высокий, но власти и денег у такого вице-премьера очень мало.
Судите сами. ФСС — контролируется Минтруда. ФОМС — поскольку в нем большие деньги — фактически подчиняется непосредственно правительству, больше всего влияния на него имеет Минфин. Особенно если учесть, что недавним решением кабмина сбор страховых платежей передан налоговой инспекции. А позиция сборщика взносов — альфа и омега социального страхования. То есть, функционал ФОМС обкорнали предельно.
О нынешней значимости ПФР говорит тот факт, что его глава Антон Дроздов — всего-навсего бывший руководитель департамента правительства. То есть, чисто техническая фигура.
Зато если получить власть над всеми тремя внебюджетными фондами — стать главой единого фонда социального страхования всего населения России — получится очень серьезная позиция. Хотя бы потому, что под контролем такого фонда окажутся средства в объеме более 10% ВВП РФ — более 10 трлн. рублей. Для сравнения: в 2019 году все расходы федерального бюджета составят 18,29 трлн.
«СП»: — Но Голикова объясняет причины объединения внебюджетных фондов иначе. По ее словам, это позволит построить управление новым социально-страховым фондом по принципу социального партнерства, повысить прозрачность его деятельности и обеспечить высокий уровень доверия со стороны населения. Объединение также позволит сократить административные расходы и траты на информатизацию фондов. Это действительно так?
— Тема, на деле, страшно важная. Нашей системе социального страхования катастрофически не хватает того, что в английском языке описывается термином coherent. По-русски его можно перевести как «согласованность», «слаженность», «сбитость». Такая слаженность в системе соцстраха — едва ли не главное.
Дело в том, что система социального страхования существует в обществе, чтобы сберегать человеческий капитал. Потому что, как всякий капитал, он имеет тенденцию не только к разрастанию и повышению качества, но и к деградации.
Со времен Отто фон Бисмарка — создателя первой в мире пенсионной системы — общество тратит на сбережение человеческого капитала огромные ресурсы. Причем, все более возрастающие. В странах Запада, замечу, сейчас на эти цели тратится более 20% ВВП. У нас — 10% ВВП, то есть вдвое меньше.
Если у нас в качестве национальной идеи провозглашен тезис о сбережении народа и максимизации человеческого капитала — слаженность в работе социальных фондов может выглядеть только одним образом. Люди должны жить как можно дольше, чтобы как можно дольше работать, создавая максимальную добавленную стоимость. А для этого — это важнейший момент — люди должны быть здоровыми. Наконец, люди должны просто быть — просто рождаться.
Поэтому Пенсионный фонд — лишь замыкающая структура социальной защиты населения. А определяющими факторами этой защиты являются медицинская забота и повышение рождаемости здоровых детей.
Медицинская забота, замечу, включает не только финансирование медицинских расходов. Но и финансирование семей, в которых кормилец болеет и не зарабатывает, но при этом имеет расходы на лекарства и медицинские процедуры.
Наконец, в медицинской заботе есть важнейшее направление, которому у нас внимания почти не уделяют. Это устранение профессиональных рисков, связанных с несчастными случаями и профессиональными заболеваниями на производстве.
Сюда же примыкает лекарственное страхование. В СССР граждане считали, что лекарства — это дешевая и малозначимая статья расходов. Сейчас эта статья расходов становится весьма значительной, и зачастую превышает расходы на питание. А у нас, в России, лекарственного страхования нет.
Если ничего не менять в нынешней системе социального страхования РФ, работники будут со временем становиться хроническими больными. У них будут пониженная производительность труда, возможно, от них будут рождаться биологически слабые дети. Обществу это прямо невыгодно.
И надо понимать: социальное страхование имеет смысл только в случае, если работник — работает. А не сидит на печи с плакатчиком «Ищу работу!» Поэтому исходный вид социального страхования — это страхование занятости.
В итоге слаженная цепочка выглядит так: страхование занятости, страхование лекарственного обеспечения и временной нетрудоспособности, помощь при рождении детей и обеспечение детства, пенсионное страхование. Именно так смотрят на проблему соцстраха в развитых странах Запада, начиная с 1950-х годов.
Если придание внебюджетным фондам статуса публично-правовых компаний будет решать эту задачу — это позитивно.
«СП»: — Вы считаете, задача ставится именно так?
— Не уверен. Возможно, будет решаться другая задача: собрать остатки средств с бюджетов социальных фондов, и бросить их на финансовую спекуляцию. А там либо обломить верхушки и рассовать по карманам, либо вообще кинуть население и государство, и деньги умыкнуть. Если так — такой хоккей нам не нужен.
На деле, это очень большой риск — пускать в оборот социальные средства. Они могут прирасти, но могут и исчезнуть. И второй исход, как не раз доказывала жизнь, в России более вероятен.
— Дробность наших внебюджетных фондов — момент явно отрицательный, — отмечает декан факультета социологии и политологии финансового университета при правительстве РФ Александр Шатилов. — Как говорится, у семи нянек дитя без глаза. Так что единый статус и объединение в перспективе ПФР, ФОМС и ФСС — это неплохо. К тому же единый фонд, надо полагать, будет находиться под достаточно жестким административным надзором — будет напрямую контролироваться правительством РФ.
Другое дело, что проблемным является вопрос обращения публично-правовой компании с деньгами фондов.
Закон допускает, что временно свободные средства такая компания может использовать достаточно свободно. Разумеется, на принципах возвратности, а также прибыльности и ликвидности приобретаемых активов. Но на практике, все упирается в эффективность и грамотность использования средств.
Так вот, с эффективностью могут возникнуть проблемы. Не думаю, что это приведет к тотальному разбазариванию средств социальных фондов. Но такого рода проекты в России не раз завершались убытками. Так может случиться и с социальными фондами.
Комментарий редакции: На протяжении последних тридцати лет всё было подчинено интересам узкой кучки финансовых спекулянтов. Они постоянно уворовывали народные деньги в свою пользу. Более того, даже правительство иногда своими действиями наносило удар по народу. Что произошло с пенсионными накоплениями, замороженными в один миг? Если исполнительная власть позволяет себе нечто подобное, то что можно ожидать от коммерческих структур и различных фондов, стремящихся к маскимизации прибыли. Предоставление им права свободного использования пенсионных средств уже чревато контрпродуктивными последствиями. Тут сомнений никаких быть не может.